Marc Chagall (1887 - 1985) – The third of America Windows - 1977

  Burocrazia inadempiente: il caso degli Sportelli Unici

di Giuseppe Aquino e Paola Consonni

Quando un privato, un’impresa o anche un semplice cittadino, risultano inadempienti e in difetto nei confronti della Pubblica Amministrazione si dice che vengano tartassati tra multe, more e istanze inevitabilmente respinte e rimandate al mittente. Quando invece la Pubblica Amministrazione è inadempiente o in torto nei confronti del privato si dice che non succeda nulla, non si possa fare nulla e che non incappi in nessuna sanzione. Questo è quello che si potrebbe sentire in qualche discussione da bar o in coda al supermercato. Ma è vero o sono solo chiacchiere? L’obiettivo di questo articolo è quello di cercare di fare chiarezza in merito ad alcuni casi in cui le Pubbliche Amministrazioni potrebbero risultare inadempienti rispetto alle prescrizioni normative.

Per quanto riguarda il lato dei cittadini, si deve evidenziare che dagli anni ‘90 in Italia è stato introdotto il procedimento amministrativo che permette, da una parte, lo scambio di informazioni e documenti tra la Pubblica Amministrazioni e il privato, anche tramite la richiesta di integrazioni per la documentazione mancante, dall’altra, garantisce il diritto di accesso agli atti e un canale di interlocuzione ben definito. Non siamo più “ostaggi” di una Pubblica Amministrazione che agisce a propria discrezione, come si pensava nell’immaginario collettivo  parecchi decenni fa, ma sono state introdotte leggi e regole estremamente chiare, dettagliate e certe che regolano i rapporti e individuano i diritti dei cittadini.

Per quanto riguarda il lato “pubblico”, non si dovrebbe parlare di Pubblica Amministrazione, al singolare, ma di Pubbliche Amministrazioni, al plurale, data l’eterogeneità dei servizi e degli uffici pubblici che spaziano tra diversi modelli organizzativi e diversi livelli normativi: locale (comunale), regionale e statale. Se da una parte non si può giustamente generalizzare e fare di tutta l’erba un fascio, dall’altra, possiamo analizzare alcuni casi concreti e abbastanza rappresentativi che possano rendere un’idea generale del funzionamento del sistema, basandoci quindi su un metodo induttivo.

Prima di addentrarci in un’analisi dettagliata di alcuni casi concreti, bisogna prima contestualizzare la situazione attuale della Pubblica Amministrazione, locale e nazionale. Attualmente tutte le amministrazione pubbliche sono in una situazione di grave carenza di risorse finanziarie, tecnologiche e umane. Dalle camere di commercio, che hanno visto ridursi progressivamente il diritto annuale (principale fonte di entrata tributaria) fino al 50%, ai comuni, soggetti al patto di stabilità, la Pubblica Amministrazione deve comunque assicurare gli stessi servizi con meno risorse. Si vede quindi aumentare progressivamente il carico di lavoro in capo ai dipendenti pubblici e alle singole amministrazioni. Inoltre per tutti gli enti locali sono bloccate, ad ogni livello, le assunzioni di nuovo personale, determinando implicazioni sia a livello di personale addetto alle mansioni sia a livello del turn over: una Pubblica Amministrazione sempre più anagraficamente “anziana” deve confrontarsi con tematiche più vicine alle nuove generazioni come la digitalizzazione di processi e pratiche o l’abolizione della carta. La colpa di eventuali inadempimenti, quindi, non deve imputarsi esclusivamente in capo alla Pubblica Amministrazione, al singolo ufficio o alla singola persona, ma è il risultato derivato dal contesto e dalla congiuntura economica in cui le amministrazioni si trovano ad operare.

Dopo queste necessarie premesse, prendiamo in considerazione due casi di studio che possono essere considerati abbastanza esemplari e rappresentativi della Pubblica Amministrazione (locale): Lo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) e lo Sportello Unico per l’Edilizia (SUE). Analizziamo questi due casi sia perchè abbiamo una discreta conoscenza del contesto nazionale e lombardo, in particolare dei territori di Bergamo e di Milano, in cui queste due amministrazioni si trovano ad operare sia perchè, pur essendo due uffici comunali con funzioni simili, seguono un doppio regime normativo che ha una notevole influenza sul loro funzionamento e sul loro grado di adempimento nei confronti delle prescrizioni normative e quindi degli obblighi che concernono i rapporti con l’utenza. 

Il SUAP è l’unico canale di comunicazione tra la Pubblica Amministrazione e i soggetti che intendano presentare pratiche legate alle attività produttive. Il SUAP è disciplinato dal D.P.R. 160/2010 e in particolare riceve e gestisce tutte le pratiche esclusivamente in modalità telematica, curando i rapporti con le diverse amministrazioni coinvolte nel procedimento. Quindi il SUAP deve essere obbligatoriamente costituito dai comuni e deve essere dotato di un portale ovvero di un canale di comunicazione con l’utenza, telematico e a norma, fornendo la modulistica corretta ed aggiornata per la presentazione delle varie istanze in materia di attività produttive.

Il SUE dovrebbe essere il “gemello” del SUAP per quanto riguarda i soggetti che intendano presentare pratiche riguardanti l’edilizia residenziale. Il SUE è disciplinato dal D.P.R. 380/2001 e in particolare accetta ancora le istanze in modalità cartacea ma a partire dal 13 agosto dovrà operare esclusivamente in modalità telematica, come tutte le altre Pubbliche Amministrazioni. Quindi il SUE deve essere obbligatoriamente costituito dai comuni, deve garantire ai cittadini il diritto all’uso delle tecnologie informatiche (ai sensi del Codice dell’Amministrazione Digitale), fornendo la modulistica corretta e aggiornata per le varie istanze in materia di edilizia residenziale.

Per rispondere alla domanda iniziale, in merito al livello di adempimento della Pubblica Amministrazione, ci chiederemo se sono stati costituti e come funzionano il SUAP e il SUE per la provincia di Milano e di Bergamo. Ci chiederemo inoltre che cosa succede se questi sportelli unici non rispettano la normativa. Valuteremo/Utilizzeremo come unità di misura anche, sul portale o sulla pagina web del comune, della modulistica regionale unificata Comunicazione Inizio Lavori (CIL) e Dichiarazione Inizio Attività (DIA), dal momento che entrambi gli sportelli unici devono utilizzarla. L’implementazione di tale modulistica non costituisce un semplice adempimento formale nei confronti della normativa regionale, ma rappresenta un importante elemento di semplificazione e standardizzazione della modulistica con notevoli ricadute sugli utenti. Si passa quindi da circa 1500 moduli CIL, con campi e documenti diversi per ciascun comune lombardo, ad un unico modulo regionale, con campi e documenti uguali per ogni comune.

Per poter analizzare il grado di adempimento degli sportelli unici, ci siamo messi nei panni del semplice cittadino che ricerca un’informazione sui siti web del proprio comune. Abbiamo analizzato le pagine web e i portali telematici, ove disponibili, di tutti i comuni appartenenti ai territori di Bergamo e di Milano. Ci siamo basati quindi sulle informazioni e sulla modulistica rese pubbliche tramite internet dalle singole amministrazioni.

Tutti i 376 comuni dei territori di Bergamo e di Milano hanno istituito, tramite diverse modalità organizzative, il SUAP. Circa il 90% dei SUAP è dotato di un portale telematico (fornito da Regione Lombardia, Sistema camerale o softwarehouse private) che presenta la modulistica regionale unificata. Il restante 10% dei SUAP utilizza la Posta Elettronica Certificata (PEC), rispetta l’obbligo di costituzione dello sportello, ma senza garantire tutti i requisiti tecnici della comunicazione telematica, prescritti dal D.P.R. 160/2010 e volti ad assicurare il principio di trasparenza e il diritto di accesso agli atti. Circa il 98% dei SUAP ha implementato la modulistica regionale unificata CIL e DIA.

Solo il 40% circa dei comuni ha invece istituito il SUE e il 33% permette agli utenti di presentare le istanze in modalità telematica tramite un portale. Per la modulistica regionale unificata, solo il 55% dei SUE/uffici tecnici ha adottato quella relativa alla CIL (il termine di adozione era dicembre 2015), mentre il 42% ha adottato la modulistica DIA (il termine di adozione era marzo 2016).

Come mai questa differenza tra due uffici simili? Come mai tutti i comuni bergamaschi e milanesi hanno istituito il SUAP e solo il 40% dei comuni bergamaschi e milanesi ha istituito il SUE? Come mai la quasi totalità dei SUAP ha implementato la modulistica regionale unificata, mentre solo il 55% e il 42% dei SUE/uffici tecnici ha implementato rispettivamente la modulistica CIL e DIA?

Per rispondere a queste domande verificheremo se sono presenti sanzioni per le amministrazioni inadempienti e analizzeremo nei dettagli il contesto d’implementazione.

Se un comune non avesse istituito il SUAP entro settembre 2011, avrebbe rischiato il commissariamento; se lo avesse istituito ma non fosse stato in grado di rispettare i requisiti del D.P.R. 160/2010, in particolare il requisito della telematizzazione, la gestione del SUAP sarebbe stata delegata alla Camera di Commercio. Anche oggi, se un SUAP risultasse inadempiente rispetto ai requisiti della normativa, rischierebbe di essere segnalato al MISE, ente competente per la sanzione da adottare.

Per quanto riguarda la costituzione del SUE non è prevista alcuna sanzione per il mancato adempimento. In particolare, rispetto alla telematizzazione delle pratiche, fino al 12 agosto, la Pubblica Amministrazione non corre il rischio di incappare in sanzioni, soltanto a partire dal 13 Agosto 2016 potrebbe configurarsi la responsabilità per danno erariale ma i comuni hanno ancora tempo per adeguarsi e non sono ancora state previste esplicitamente delle sanzioni specifiche.

Anche per quanto riguarda la modulistica regionale, Regione Lombardia non ha previsto alcuna sanzione. La maggior parte dei SUAP considerati dispone però di un portale telematico che viene aggiornato automaticamente dai gestori del servizio. Per questo motivo, nonostante l’assenza di sanzioni specifiche, la quasi totalità dei SUAP risulta adempiente rispetto all’aggiornamento della modulistica. Solo un terzo dei SUE  dispone invece di un portale telematico per la gestione delle istanze. Questo fattore va ad aggiungersi all'assenza di sanzioni, determinando una notevole differenza rispetto alla percentuale di adempimento, che risulta particolarmente ridotta rispetto al caso dei SUAP, nonostante la modulistica sia la medesima

Abbiamo quindi visto come due uffici con competenze e compiti simili obbediscano a due regimi diversi e presentino un diverso grado di adempimento nei confronti della normativa. Sulla base di questo esempio specifico, possiamo ipotizzare che siano due le cause principali che rendano un’amministrazione adempiente alle prescrizioni del caso. La presenza di sanzioni specifiche e perseguibili entro tempi e termini certi, incide significativamente sul comportamento di una Pubblica Amministrazione: se il comune correva il serio rischio di essere commissariato in caso di mancata istituzione del SUAP, per il SUE non è stata prevista alcuna conseguenza. Anche per la telematizzazione e la modulistica, il SUAP corre il concreto rischio di essere sanzionato e segnalato al MISE, il SUE al massimo corre un generico rischio di ricorso da parte dell’utente per il mancato rispetto delle regole (ma il giudizio finale non è scontato e potrebbe anche essere emesso a svantaggio dell'utente). Inoltre bisogna considerare anche la presenza di un contesto, favorevole o sfavorevole, all’implementazione di una norma: se il 90% dei SUAP dispone di un portale dove i moduli per la presentazione delle istanze sono aggiornati automaticamente da parte del gestore, appare scontato che l'obbligo di aggiornamento della modulistica sarà adempiuto da quasi tutti i SUAP. Invece solo il 33% dei SUE dispone di un portale analogo e quindi la percentuale complessiva, relativa all’adempimento, sarà di molto ridotta rispetto al caso dei SUAP.

Quindi non è assolutamente vero che la Pubblica Amministrazione non venga mai sanzionata quando in difetto, ma il caso dei SUAP mostra come in presenza di sanzioni specifiche e concrete il comportamento dell’amministrazione si attiene scrupolosamente alle prescrizioni del caso. Viceversa, se non sono previste sanzioni specifiche e se il contesto di implementazione non appare favorevole, un’Amministrazione potrebbe essere disincentivata a conformarsi agli obblighi normativi. Ovviamente non si può generalizzare, poichè sono presenti innumerevoli variabili legate al contesto e alla singola amministrazione, tuttavia il caso descritto mostra uno spaccato della realtà e del comportamento delle Pubbliche Amministrazioni.

A cura di Giuseppe Aquino e Paola Consonni