Managerialismo e continuità: il caso dell’Agenda digitale italiana.
08/07/2013
È difficile entusiasmarsi per l’annuncio del presidente del consiglio Letta che lo scorso 4 luglio ha promesso di inserire l’Agenda Digitale tra i provvedimenti prioritari che il governo assumerà per favorire la crescita e lo sviluppo del Paese. L’Agenda, lo ricordiamo, era stata lanciata dal governo Monti il 18 ottobre 2012 con un decreto legge (cosiddetto Decreto Crescita 2.0) approvato definitivamente negli ultimi giorni della passata legislatura. Lo scorso giugno l’Agenda è tornata in auge grazie ad un apposito capitolo del “Decreto Fare” del governo Letta che l’ha riconfigurata sotto il profilo del ruolo e della governance.
Per molti osservatori l’Agenda Digitale rappresenta più un repertorio di buone intenzioni, utile per rispondere agli stimoli della Commissione europea, che un insieme organico di interventi capace di avviare concretamente l’innovazione digitale nel sistema-paese. Basta guardare, ad esempio, come si posiziona l’Italia su questo terreno nelle classifiche internazionali, tra cui la recente Digital agenda scoreboard 2013 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard/italy. Inoltre l’Agenzia per l’Italia Digitale (ADI), organismo che ha lungamente sonnecchiato e che ha in carico la realizzazione dell’Agenda, appare secondo alcuni troppo fragile per sostenere la complessità dei compiti assegnati, a cominciare dal monitoraggio dell’attuazione dei piani ICT delle amministrazioni e l’elaborazione dei nuovi, mentre restano sullo sfondo una ventina circa di decreti attuativi previsti all’epoca dal decreto Crescita 2.0 senza i quali la transizione verso il digitale rischia di restare lettera morta.
Altri temi al centro del dibattito di questi ultimi mesi sono stati l’adeguatezza delle risorse economiche stanziate per le varie misure e l’ampiezza (eccessiva?) del campo d’azione dell’Agenda. Pur nella diversità dei punti di vista, le proposte migliorative non sono mancate. Purtroppo, nessuna ricetta miracolosa per superare lo stallo è alle viste.
Un utilizzo diffuso di soluzioni ICT può essere una leva essenziale per avere una PA moderna, all’altezza delle sfide del mondo che cambia, e aiutare il paese a risalire la china, conciliando l’esigenza di trasformare i servizi pubblici pur in presenza di budget drasticamente alleggeriti (“fare di più con meno”). Tuttavia nessun payoff è automatico. Per dispiegare pienamente i suoi effetti, e trasformare l’amministrazione pubblica da vincolo a fattore critico di successo l’ICT, data la sua natura general-purpose, deve essere accompagnata col cambiamento organizzativo. Lo dimostrano numerosi studi internazionali riferiti a svariati contesti (produttivi e non), come pure un promettente filone di ricerche che ha cominciato a interrogarsi sugli effetti dell’e-government.
La crisi economica accresce l’incertezza nelle PA e nella società in generale. L’esigenza di contenere la spesa pubblica diventa ‘il’ criterio guida che ha l’effetto di bloccare e svuotare le istanze di innovazione amministrativa. La crisi, sostengono in molti, può essere anche una straordinaria finestra di opportunità di cambiamento. Tuttavia, anche nei periodi difficili è raro che la tradizione o le prassi usate abitualmente per risolvere i problemi collettivi vengano soppiantate. La domanda diventa allora: questa continuità col passato riguarda anche le politiche italiane di e-government?
La risposta è affermativa, nel senso che l’Agenda ripropone e rilancia strategie di intervento già contenute in provvedimenti precedenti. Rispetto ai piani passati, le misure lanciate negli ultimi 12 mesi si focalizzano sull’e-government estendendone la platea dei potenziali utilizzatori e rendendo obbligatorio il suo utilizzo da parte delle amministrazioni pubbliche. Soltanto pochi nuovi progetti potranno usufruire di risorse direttamente garantite dal governo centrale, mentre la maggior parte degli interventi dovrà essere implementata senza oneri aggiuntivi.
L’altro elemento di continuità col passato è dato dal fatto che l’Agenda attribuisce allo strumento legislativo un ruolo centrale, secondo la cultura egemone di stampo giuridico che caratterizza il nostro Paese. Per introdurre qualsivoglia cambiamento nel settore pubblico è invariabilmente necessario intervenire sul quadro normativo. Se poi le norme restano inapplicate o i ritorni dei provvedimenti si discostano dagli effetti sperati, lo strumento preferito consiste nella produzione di ulteriori norme. Il risultato è un’incessante e pervasiva iper-regolazione che non ha paragoni in nessun paese avanzato. Alcuni commentatori hanno osservato come il connubio tra la cultura giuridica dominante e i principi della retorica managerialista (comunemente etichettati con l’espressione New public management) sia uno dei motivi della mancata modernizzazione del settore pubblico in Italia.
Nel frattempo, la stragrande maggioranza delle amministrazioni centrali e periferiche ha di fatto deciso di rimanere alla finestra, complici la nebulosità della tempistica dell’Agenda 2012, il cambio di governo, il lento avvio dell’ADI e la mancanza dei decreti attuativi.
In sintesi: la crisi economica limita drasticamente le risorse disponibili per gli investimenti digitali. L’Agenda riproposta dal governo Letta non rimuove i legami culturali ereditati dal passato e non affronta il nodo cruciale, ossia la necessità di affiancare al cambiamento tecnologico il cambiamento organizzativo. A farne le spese, in un sistema pubblico stremato da decenni di riforme incompiute e tagli lineari che ne hanno compromesso la capacità amministrativa e tecnica, saranno ancora una volta le strutture chiamate a implementare i provvedimenti. I tagli indiscriminati hanno reso obsolete tali strutture, pregiudicando la motivazione e la disponibilità al cambiamento delle persone che vi lavorano. Infine, non possiamo escludere che il ricorso retorico ai temi dell’innovazione digitale e dell’e-government da parte degli esecutivi sia legato all’orizzonte temporale di riferimento dei decisori politici.
