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Referendum separazione carriere - Parte 1 - Germania e Italia: due sistemi a confronto
di Achille De Tommaso
INTRODUZIONE
Tre articoli analizzano i sistemi giudiziari di Germania, Francia e Spagna in confronto con l'Italia, basandosi su dati oggettivi e verificabili. Le valutazioni sulla qualità della giustizia e sulla sua indipendenza provengono dal World Justice Project Rule of Law Index 2024; dai rapporti del Consiglio d'Europa (CEPEJ) sull'efficienza dei sistemi giudiziari europei; e dai sondaggi Eurobarometro sulla fiducia dei cittadini nelle istituzioni giudiziarie nazionali. L'obiettivo non è imporre una scelta, ma fornire ai lettori di "Nel Futuro" gli elementi concreti per decidere con cognizione di causa sul referendum che modificherà la Costituzione italiana.
Tra poche settimane gli italiani saranno chiamati a votare al referendum sulla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. Per capire cosa significa questa scelta, conviene guardare ai dati comparativi europei. Il World Justice Project Rule of Law Index 2024, costruito su oltre 214.000 interviste a cittadini comuni e 3.500 esperti legali in 142 paesi, offre un quadro chiaro sulla indipendenza della magistratura in tutti i paesi del globo.
Nel ranking globale dello stato di diritto 2024, la Germania si colloca al 5° posto mondiale con un punteggio di 0.83, mentre l'Italia occupa il 32° posto con 0.66 punti. La differenza di 27 posizioni non è marginale. Ancora più significativo è il Factor 1 dell'Index, che misura quanto efficacemente il potere esecutivo sia limitato e controllato da legislativo, magistratura e organismi indipendenti: la Germania è 4° al mondo (0.86), l'Italia 26° (0.70).
Questo primo articolo documenta come funziona il sistema tedesco, quali sono le sue caratteristiche strutturali, e perché produce risultati sistematicamente migliori rispetto al sistema italiano. L'obiettivo non è idealizzare la Germania, ma capire se esistono elementi del modello tedesco che potrebbero funzionare anche in Italia.
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IL MODELLO TEDESCO: SEPARAZIONE NETTA DELLE CARRIERE
In Germania, la scelta tra diventare giudice o pubblico ministero si fa all'inizio della carriera e diventa irreversibile. Un giovane laureato in legge che vuole diventare giudice entra nel Richterdienst, il servizio giudiziario, e seguirà un percorso formativo specifico per tutta la carriera. Chi sceglie di diventare pubblico ministero entra nella Staatsanwaltschaft, la procura, con formazione e cultura professionale completamente diverse.
La conseguenza pratica è che un giudice tedesco non ha mai svolto funzioni di accusa nella sua vita professionale. Non ha mai lavorato con la polizia per costruire casi contro imputati, non ha mai dovuto decidere quali reati perseguire e quali archiviare, non ha mai negoziato con avvocati difensori come parte accusatrice. È stato formato esclusivamente per giudicare in modo imparziale sulla base delle prove presentate dalle parti.
In Italia, invece, un magistrato può fare il giudice per alcuni anni, poi chiedere il passaggio a pubblico ministero, lavorare in procura costruendo casi e cercando condanne, e successivamente tornare a fare il giudice. Anche se nel 2024 solo 40 magistrati hanno chiesto il passaggio di funzione, il problema non è quantitativo ma strutturale: la semplice possibilità che questo accada crea una cultura professionale unica della "magistratura" invece di due culture separate.
LA DIPENDENZA GERARCHICA DEI PUBBLICI MINISTERI
Il pubblico ministero tedesco dipende gerarchicamente dal Ministro della Giustizia del Land. Questa dipendenza è esplicita, scritta nella legge, trasparente. Il paragrafo 146 della Gerichtsverfassungsgesetz stabilisce che i pubblici ministeri ricevono direttive dai superiori gerarchici fino al Ministro della Giustizia su priorità investigative generali, politica criminale, e linee guida sull'esercizio dell'azione penale.
Questo non significa che il Ministro possa ordinare di indagare o non indagare persone specifiche. Significa che può stabilire priorità generali: concentrarsi sulla criminalità organizzata, dare priorità ai reati economici gravi, favorire procedimenti alternativi per reati minori. Sono direttive di politica criminale, non interferenze su casi specifici. E quando il pubblico ministero prende decisioni controverse in linea con direttive ministeriali, la responsabilità politica risale chiaramente al Ministro, che risponde in parlamento.
In Italia il pubblico ministero è formalmente indipendente come un giudice. Non riceve direttive da nessuno. Ma fa scelte che in altri paesi competono all'esecutivo: quali reati investigare con priorità, quali casi perseguire e quali archiviare, dove concentrare risorse investigative. Chi risponde politicamente di queste scelte? Nessuno. Il PM è "indipendente", ma questa indipendenza crea un vuoto di responsabilità politica su decisioni che sono, per natura, decisioni di policy.
CASI CONCRETI: GERMANIA E ITALIA A CONFRONTO
Nel 2015 il parlamento tedesco approvò una legge che introduceva il concetto di "paesi di origine sicuri" con una lista allegata: Albania, Kosovo, Serbia, Bosnia, Macedonia, Montenegro, Ghana, Senegal. I richiedenti asilo provenienti da questi paesi potevano essere esaminati con procedura accelerata, salvo prova contraria di persecuzione individuale.
I tribunali amministrativi tedeschi applicarono la legge. Nessuna interpretazione creativa per aggirarla, nessuna corrente di magistrati che denunciò la legge come disumana, nessun giudice che invocò convenzioni internazionali per disapplicare la norma. Il parlamento aveva democraticamente stabilito una lista, i giudici applicarono quella lista.
In Italia, nell'ottobre 2024, il governo inserì Bangladesh ed Egitto nella lista dei paesi sicuri. Il Tribunale di Roma rifiutò di convalidare i trattenimenti, ritenendo che secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea un paese è sicuro solo se la sicurezza vale per tutte le categorie di persone. Il Tribunale di Catania, pochi giorni dopo sullo stesso tipo di caso, decise esattamente l'opposto, convalidando il trattenimento e ritenendo che la valutazione sui paesi sicuri sia competenza politica insindacabile. Due tribunali, stessa legge, stessa situazione di fatto, decisioni opposte.
La Corte di Cassazione intervenne a dicembre 2024 stabilendo che i giudici possono sindacare la lista caso per caso. Ma il punto è: perché in Germania questa frammentazione non esiste?
GLI INCENTIVI STRUTTURALI DEL SISTEMA TEDESCO
La differenza tra Germania e Italia non sta nella qualità o nell'integrità personale dei magistrati, ma negli incentivi strutturali creati dal sistema.
In Germania non esiste un organo onnipotente che controlla sia giudici che pubblici ministeri. I giudici sono gestiti dai Präsidialräte, consigli presidenziali dei tribunali a composizione mista. I PM dipendono dalla Staatsanwaltschaft del Land. Non c'è un organo unico che controlla migliaia di carriere; quindi, non c'è incentivo a formare correnti organizzate con identità politiche per conquistarlo.
Le associazioni dei giudici tedeschi, come il Deutscher Richterbund, sono sindacati che si occupano di retribuzioni e condizioni di lavoro, non di nomine e promozioni. Le decisioni su priorità investigative sono esplicitamente politiche e tracciabili: il PM riceve direttive dal Ministro, che risponde in parlamento.
In Italia, invece, il Consiglio Superiore della Magistratura controlla nomine, promozioni, trasferimenti e procedimenti disciplinari per tutti i magistrati, giudici e PM. Controllare il CSM significa influenzare migliaia di carriere. Le correnti competono ferocemente per conquistare seggi in CSM, e questa competizione si basa inevitabilmente su visioni politico-culturali comuni.
La composizione del CSM per correnti nel 2024 mostra questa frammentazione: Magistratura Indipendente ha 6 seggi su 16 elettivi, Area 4 seggi, Unicost 3, Magistratura Democratica 2, Autonomia e Indipendenza 1. Nessun altro paese europeo ha una struttura simile.
I DATI SULL'EFFICIENZA DEL SISTEMA
I dati del Consiglio d'Europa (CEPEJ 2024) mostrano differenze significative. I tempi medi dei procedimenti penali in primo grado sono di 12 mesi in Germania contro 18-24 mesi in Italia. Il tasso di prescrizione dei reati è inferiore al 5% in Germania, mentre in Italia si stima intorno al 15-20%.
L'Eurobarometro 2023 sulla fiducia nel sistema giudiziario nazionale rileva che il 67% dei cittadini tedeschi si fida della giustizia, contro il 42% degli italiani. Non sono differenze marginali. Sono indicatori di sistemi che funzionano strutturalmente in modo diverso.
CONCLUSIONI PARTE 1
Il sistema tedesco produce risultati migliori non perché i giudici tedeschi siano più intelligenti o più onesti di quelli italiani, ma perché l'architettura istituzionale crea incentivi diversi. La separazione delle carriere elimina conflitti di interesse cognitivi: un giudice che non è mai stato PM, e non potrà mai diventarlo, è strutturalmente più imparziale. La dipendenza gerarchica dei PM dal Ministro crea responsabilità politica chiara sulle scelte investigative. L'assenza di un CSM onnipotente riduce l'incentivo a formare correnti politiche.
La domanda per chi andrà a votare al referendum è: vogliamo continuare con un sistema che ci colloca al 32° posto mondiale per stato di diritto, oppure vogliamo provare a costruire un sistema più simile a quello tedesco, che funziona, è efficiente, ed è percepito dai cittadini come imparziale?
Nella seconda parte analizzeremo il modello francese: come funziona la separazione delle carriere con le specificità della tradizione giuridica francese, e quali risultati produce rispetto all'Italia.
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - GERMANIA
Fonti primarie
World Justice Project (2024). Rule of Law Index 2024. Washington DC: World Justice Project. Disponibile: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/downloads/WJPIndex2024.pdf
CEPEJ (2024). European judicial systems - Efficiency and quality of justice. Strasbourg: Council of Europe.
Eurobarometro (2023). Public opinion in the European Union - Justice and fundamental rights. Standard Eurobarometer 99.
Legislazione tedesca
Gerichtsverfassungsgesetz (GVG), paragrafo 146: Dipendenza gerarchica pubblici ministeri. Testo completo: https://www.gesetze-im-internet.de/gvg/
Strafprozessordnung (StPO), paragrafo 160 comma 2: Obbligo PM investigare circostanze a carico e a discarico. Testo: https://www.gesetze-im-internet.de/stpo/
Fonti istituzionali tedesche
Deutscher Richterbund. Organisation der Justiz in Deutschland. Disponibile: https://www.drb.de/
Bundesministerium der Justiz. Organisationsstruktur Staatsanwaltschaften. Disponibile: https://www.bmj.de/
Letteratura comparata
Di Federico, G. (2016). Italy: A Peculiar Case. In Prosecution and Judges in Europe - A Comparative Perspective. Kluwer Law International.
Herzog, F. (2018). Die Staatsanwaltschaft - Eine Institution zwischen Justiz und Exekutive. Nomos Verlag.
Pizzorusso, A. & Varano, V. (2007). L'influenza dei valori costituzionali sui sistemi giuridici: Profili comparativi. Giuffrè Editore.
Fonti italiane per confronto
Consiglio Superiore della Magistratura (2024). Composizione del CSM. Disponibile: https://www.csm.it/
Camera dei Deputati (2020). Relazione Commissione Palamara, Doc. XXII-bis n. 9.
Giurisprudenza citata
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, dicembre 2024: decisione su sindacabilità lista paesi sicuri.
Tribunale di Roma, ottobre 2024: non convalida trattenimenti CPR Albania.
Tribunale di Catania, novembre 2024: convalida trattenimenti.
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Scritto con la collaborazione di
ADT – Istituto per la Complessità Contemporanea
