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Referendum separazione carriere - parte 3 - Spagna e Italia: due sistemi simili, problemi identici

di Achille De Tommaso

 

INTRODUZIONE

I tre articoli analizzano i sistemi giudiziari di Germania, Francia e Spagna in confronto con l'Italia, basandosi su dati oggettivi e verificabili. Le valutazioni sulla qualità della giustizia e sulla sua indipendenza provengono dal World Justice Project Rule of Law Index 2024, costruito su oltre 214.000 interviste a cittadini e 3.500 esperti legali in 142 paesi; dai rapporti del Consiglio d'Europa (CEPEJ) sull'efficienza dei sistemi giudiziari europei; e dai sondaggi Eurobarometro sulla fiducia dei cittadini nelle istituzioni giudiziarie nazionali. L'obiettivo non è imporre una scelta, ma fornire ai lettori di "Nel Futuro" gli elementi concreti per decidere con cognizione di causa sul referendum che modificherà la Costituzione italiana.

Nelle prime due parti di questa analisi ho documentato come Germania e Francia, pur con modelli diversi, abbiano entrambe adottato la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e ottengano risultati sistematicamente migliori dell'Italia: la Germania è al 5° posto mondiale nel Rule of Law Index 2024, la Francia al 22°, l'Italia al 32°.

Ma esiste un paese europeo che ha un sistema simile a quello italiano? Un paese con carriere unificate, con possibilità di passaggio tra funzioni giudicanti e requirenti, con un organo di autogoverno eletto che controlla sia giudici che pubblici ministeri? La risposta è la Spagna.

Il World Justice Project Rule of Law Index 2024 posiziona la Spagna al 25° posto mondiale con un punteggio di 0.71, solo 7 posizioni sopra l'Italia che occupa il 32° posto con 0.66. Nel Factor 1, che misura i vincoli al potere governativo, la Spagna è al 27° posto (0.70) contro il 26° dell'Italia (0.70), praticamente alla pari.

Questo terzo articolo documenta le somiglianze strutturali tra sistema spagnolo e italiano, i problemi comuni che entrambi affrontano, e cosa ci insegna il confronto tra due paesi con architetture giudiziarie simili che producono risultati simili, entrambi significativamente inferiori a quelli di Germania e Francia.

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IL SISTEMA SPAGNOLO: SOMIGLIANZE CON L'ITALIA

La Spagna ha un sistema giudiziario che ricorda molto quello italiano. I magistrati spagnoli accedono alla carriera attraverso un concorso pubblico unico e possono svolgere sia funzioni giudicanti che requirenti. La distinzione tra giudice e pubblico ministero esiste, ma i passaggi tra le due funzioni sono possibili, anche se meno frequenti che in Italia.

Il Consejo General del Poder Judicial, CGPJ, è l'organo di autogoverno della magistratura spagnola. Ha 20 membri: 12 magistrati e 8 giuristi di riconosciuto prestigio, tutti nominati dal parlamento. I 12 membri magistrati non sono eletti dai magistrati stessi come in Italia, ma nominati dal Congreso e dal Senado su proposta delle associazioni di magistrati.

Questa differenza formale con l'Italia, dove i membri togati del CSM sono eletti dai magistrati, potrebbe sembrare significativa. In realtà produce problemi simili: il CGPJ diventa terreno di scontro politico perché la sua composizione dipende da equilibri parlamentari, e le associazioni di magistrati che propongono i candidati hanno identità politico-culturali esplicite.

LE ASSOCIAZIONI DI MAGISTRATI SPAGNOLE

Come in Italia esistono correnti, in Spagna esistono associazioni di magistrati con identità politiche chiare. Le principali sono:

Associazione Professionale della Magistratura, APM, considerata conservatrice, tradizionalmente maggioritaria tra i magistrati, con orientamento vicino al centrodestra.

Giudici per la Democrazia, con orientamento progressista, storicamente vicina al PSOE.

Foro Giudiziario Indipendente, posizione centrista.

Queste associazioni non si limitano a questioni sindacali. Prendono posizioni pubbliche su riforme legislative, su casi giudiziari controversi, su nomine. E soprattutto, propongono candidati per il CGPJ sulla base di appartenenze associative che riflettono orientamenti politico-culturali.

Il risultato è che la composizione del CGPJ diventa oggetto di negoziazione politica tra i partiti in parlamento, che devono trovare equilibri per nominare i 20 membri. E le associazioni di magistrati si comportano di fatto come correnti italiane, organizzandosi per influenzare nomine e carriere.

LA CRISI DEL CGPJ: IL CASO SPAGNOLO

Tra il 2018 e il 2023 la Spagna ha vissuto una crisi istituzionale prolungata legata al CGPJ. Il mandato dei membri era scaduto ma il parlamento non riusciva a trovare un accordo per rinnovarli. PP e PSOE non trovavano l'intesa sui nomi, ciascuno accusando l'altro di volere controllare la magistratura.

Per oltre cinque anni il CGPJ è rimasto in carica con poteri limitati, in una sorta di prorogatio permanente. La Commissione Europea criticò ripetutamente questa situazione nel Rule of Law Report annuale, segnalando rischi per l'indipendenza della magistratura.

Nel 2023 PP e PSOE raggiunsero finalmente un accordo, rinnovando il CGPJ con una distribuzione dei membri che rifletteva gli equilibri politici. Ma la riforma del 2023, che modificò le modalità di elezione dei membri, fu criticata dalla Commissione Europea proprio per il rischio di eccessiva influenza politica sulla magistratura.

Questa vicenda è emblematica. La Spagna ha un sistema in cui l'organo di governo della magistratura dipende da equilibri politici parlamentari, e quando questi equilibri saltano, il sistema si blocca. In Italia il CSM è eletto dai magistrati, quindi non si blocca per crisi parlamentari, ma produce il problema opposto: correnti interne alla magistratura che si organizzano politicamente per controllare nomine e carriere.

FRAMMENTAZIONE GIURISPRUDENZIALE IN SPAGNA

Come in Italia, anche in Spagna si verificano situazioni in cui tribunali diversi decidono in modo opposto su casi simili. Un esempio recente riguarda l'applicazione della legge sulla violenza di genere.

Nel 2004 la Spagna approvò la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, che introduce aggravanti e procedure speciali per reati commessi da uomini contro donne con cui hanno o hanno avuto relazioni. La legge è stata criticata per creare una discriminazione basata sul sesso, ma la Corte Costituzionale nel 2008 la dichiarò legittima.

Tuttavia, l'applicazione concreta da parte dei tribunali è stata disomogenea. Alcuni giudici applicano gli aggravanti in modo sistematico, altri interpretano restrittivamente i presupposti, altri ancora hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale. Il Tribunale Supremo è dovuto intervenire ripetutamente per cercare di garantire uniformità, con successo parziale.

Allo stesso modo, sulla questione dei reati fiscali legati all'evasione IVA, tribunali spagnoli hanno emesso sentenze contraddittorie sull'applicazione della giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, costringendo il Tribunale Supremo a intervenire per unificare dottrina.

In Italia abbiamo visto casi analoghi: sulla lista dei paesi sicuri, sulla protezione umanitaria, su decine di questioni interpretative, tribunali diversi decidono diversamente creando incertezza del diritto.

I DATI: SPAGNA E ITALIA ALLA PARI

I dati del CEPEJ 2024 mostrano che i sistemi spagnolo e italiano hanno performance simili. I tempi medi dei procedimenti civili in primo grado sono di 18 mesi in Spagna contro 20 mesi in Italia. Per i procedimenti penali, 16 mesi in Spagna contro 18-24 in Italia. Il tasso di arretrato giudiziario è del 115% in Spagna contro il 130% in Italia.

L'Eurobarometro 2023 rileva che il 45% dei cittadini spagnoli si fida del sistema giudiziario nazionale, contro il 42% degli italiani. Differenza minima, entrambi significativamente sotto la media europea del 57%.

Il Corruption Perception Index 2023 assegna alla Spagna un punteggio di 60 su 100, all'Italia 56. Anche qui, differenza ridotta, entrambi nella fascia medio-bassa tra i paesi europei occidentali.

Il World Justice Project conferma questa sostanziale parità: Spagna 25° posto, Italia 32°, con differenza di punteggio minima (0.71 contro 0.66). Mentre il divario con Germania (5° posto, 0.83) e Francia (22° posto, 0.72) è molto più ampio.

PERCHÉ SPAGNA E ITALIA HANNO PROBLEMI SIMILI

Il confronto tra Spagna e Italia è illuminante perché dimostra che i problemi strutturali non dipendono da caratteristiche nazionali specifiche ma dall'architettura istituzionale del sistema giudiziario.

Entrambi i paesi hanno carriere unificate o comunque passaggi possibili tra funzioni. Questo crea ambiguità di ruolo e impedisce la formazione di culture professionali distinte tra chi giudica e chi accusa.

Entrambi hanno organi di autogoverno che controllano sia giudici che pubblici ministeri, creando un potere centralizzato che diventa oggetto di conquista politica. In Spagna attraverso il controllo parlamentare sulle nomine del CGPJ, in Italia attraverso le correnti che competono per il controllo elettorale del CSM.

Entrambi hanno pubblici ministeri formalmente indipendenti che però fanno scelte di politica criminale senza chiara responsabilità politica. Questo crea un vuoto democratico: decisioni che in altri paesi sono politicamente controllate, in Spagna e Italia sono prese da magistrati "indipendenti" che non rispondono a nessuno.

Entrambi soffrono di frammentazione giurisprudenziale, con tribunali che decidono diversamente su casi simili, creando incertezza del diritto e percezione di giustizia a geometria variabile.

IL CONFRONTO CON GERMANIA E FRANCIA

Mentre Spagna e Italia, con sistemi simili, ottengono risultati simili e problematici, Germania e Francia, pur con modelli diversi tra loro, ottengono entrambe risultati significativamente migliori.

La Germania con separazione netta delle carriere e dipendenza gerarchica dei PM dal Ministro raggiunge il 5° posto mondiale. La Francia con separazione delle carriere ma formazione comune e controllo politico più sfumato raggiunge il 22° posto. Spagna e Italia, con carriere unificate o comunque passaggi possibili, si collocano al 25° e 32° posto.

Il dato comparativo è chiaro: la separazione delle carriere, nelle sue diverse declinazioni, produce sistemi giudiziari che funzionano meglio, sono percepiti come più imparziali, garantiscono maggiore uniformità giurisprudenziale.

I dati CEPEJ confermano: tempi processuali più brevi in Germania (12 mesi) e Francia (14 mesi) rispetto a Spagna (16 mesi) e Italia (18-24 mesi). Arretrato giudiziario minore in Germania e Francia. Fiducia dei cittadini più alta in Germania (67%) e Francia (54%) rispetto a Spagna (45%) e Italia (42%).

CONCLUSIONI FINALI

Dopo aver analizzato quattro sistemi giudiziari europei, il quadro che emerge è netto.

I paesi che hanno separato le carriere tra giudici e pubblici ministeri, Germania e Francia, ottengono risultati sistematicamente migliori: efficienza processuale, uniformità giurisprudenziale, percezione di imparzialità, fiducia dei cittadini.

I paesi che non hanno separato le carriere, Spagna e Italia, hanno performance simili e problematiche: tempi processuali lunghi, frammentazione interpretativa, percezione di politicizzazione, scarsa fiducia dei cittadini.

La differenza non sta nelle qualità personali dei magistrati. Sta nell'architettura istituzionale che crea incentivi diversi. La separazione delle carriere elimina conflitti di ruolo strutturali, riduce l'importanza del controllo sugli organi di autogoverno, chiarisce le responsabilità politiche, favorisce culture professionali distinte.

Il referendum italiano propone di modificare la Costituzione per introdurre la separazione delle carriere. I dati comparativi europei dicono che questa scelta, se ben implementata, può migliorare significativamente il funzionamento del sistema giudiziario italiano.

Non si tratta di copiare il modello tedesco o francese nella loro interezza. Si tratta di introdurre un elemento strutturale, la separazione delle carriere, che in Europa funziona ovunque sia stato adottato e la cui assenza crea problemi ovunque non sia presente.

La scelta spetta agli elettori italiani. I dati sono questi. L'evidenza comparata europea è schiacciante.

 

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI - SPAGNA

Fonti primarie

World Justice Project (2024). Rule of Law Index 2024. Washington DC: World Justice Project.

CEPEJ (2024). European judicial systems - Efficiency and quality of justice. Strasbourg: Council of Europe.

Transparency International (2023). Corruption Perception Index 2023.

Eurobarometro (2023). Standard Eurobarometer 99.

Legislazione spagnola

Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial: Organizzazione potere giudiziario e CGPJ.

Ley Orgánica 4/2013: Riforma CGPJ e modifiche su indipendenza giudiziaria.

Ley Orgánica 3/2023: Ultima riforma modalità elezione membri CGPJ.

Ley Orgánica 1/2004 de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.

Fonti istituzionali spagnole

Consejo General del Poder Judicial. Composición y funciones. Disponibile: https://www.poderjudicial.es/

Tribunal Supremo de España. Jurisprudencia unificadora. Disponibile: https://www.poderjudicial.es/

Ministerio de Justicia. Organización del Ministerio Fiscal. Disponibile: https://www.mjusticia.gob.es/

Associazioni magistrati spagnole

Asociación Profesional de la Magistratura (APM). https://www.juecesprofesionales.es/

Jueces para la Democracia. https://www.juecesdemocracia.es/

Foro Judicial Independiente. https://forojudicialindependiente.es/

Rapporti Commissione Europea

European Commission (2023). 2023 Rule of Law Report - Country Chapter on Spain. Brussels: European Commission.

European Commission (2022). 2022 Rule of Law Report - Country Chapter on Spain. Brussels: European Commission.

Letteratura comparata

Guarnieri, C. (2004). Giustizia e politica: I nodi della Seconda Repubblica. Il Mulino.

Pederzoli, P. & Guarnieri, C. (1997). The Judicialization of Politics, Italian Style. Journal of Modern Italian Studies, 2(3), pp. 321-336.

López Guerra, L. (2011). El Consejo General del Poder Judicial y el Estado autonómico. Teoría y Realidad Constitucional, 28, pp. 211-238.

Studi specifici sul sistema spagnolo

Gerpe Landin, M. & Cabellos Espiérrez, M. A. (2005). Quince años de jurisprudencia constitucional sobre el Consejo General del Poder Judicial. Revista Española de Derecho Constitucional, 75, pp. 295-328.

Andrés Ibáñez, P. (2003). Tercero en discordia: Jurisdicción y juez del Estado constitucional. Trotta.

Confronti Italia-Spagna-Europa

Caianiello, M. & Maffei, S. (2019). Comparative Criminal Procedure in Europe: Italy and Spain. In Handbook of Comparative Criminal Justice. Springer.

Di Federico, G. (2016). Italy: A Peculiar Case. In Prosecution and Judges in Europe - A Comparative Perspective. Kluwer Law International.

Fonti italiane per confronto

Consiglio Superiore della Magistratura (2024). Relazione annuale sullo stato della giustizia. Disponibile: https://www.csm.it/

Camera dei Deputati (2020). Relazione Commissione Palamara, Doc. XXII-bis n. 9.

Costituzione italiana, articoli 104-105 (CSM), 135 (Corte Costituzionale), 138 (revisione costituzionale).

Casi giurisprudenziali

Tribunal Supremo de España, varie sentenze 2020-2024 su unificazione dottrina violenza di genere e reati fiscali.

Tribunale Costituzionale Spagnolo, sentenza 59/2008 su legittimità legge violenza di genere.

Per confronto Italia: Corte di Cassazione, Sezioni Unite, dicembre 2024 su sindacabilità lista paesi sicuri; Tribunale Roma e Tribunale Catania, ottobre-novembre 2024, decisioni contrapposte su convalida trattenimenti.

SCRITTO CON LA COLLABORAZIONE DI

ADT – Istituto per la Complessità Contemporanea